在供给侧视野之下，产业政策是“理性供给管理”的重大命题。这一命题的现实意义，要纳入改革这个概念即与有效制度供给相结合，成为供给侧结构性改革这样一个通盘考虑的组成部分。

　　实际上，产业政策和技术经济政策、环境政策，还有中国人已经讨论了多年的“政策倾斜支持机制”等等，是密不可分、息息相关的。过去和产业政策相关的理论方面存在的明显不足或者不成型，是可以、而且应该得到新的一轮理论密切联系实践反思之后的矫治与改进的，而且应把政治经济学（或称理论经济学），以及我们过去已经有概念的产业经济学、发展经济学、制度经济学、行为经济学等等来做一个兼收并蓄，力求把它们打通。

　　产业政策的必要性

　　从理论考察和实践印证方面展开，就应该提到三个关键词，分别是“市场失灵”（或者可以称为“市场缺陷”），“不完全竞争”，还有“赶超战略”。

　　理论上，一般都承认有市场失灵问题。这种市场失灵引出政府干预的必要性，其实在需求管理的框架下已经在这方面有了一个较成型的“反周期”操作，它的理论依据就是需要有必要的国家干预或者政府干预，去弥补市场失灵。但是我们现在有所推进的认识是政府的介入和干预，不仅要处理应对有效需求不足的反周期问题，还需要解决包括在“不完全竞争”假设之下的必须努力提供和优化的政府的政策供给，这个政策供给就是要解决不完全竞争中供给优化问题，以及要让政府的政策和市场机制结合好，其中特别需要解决的是政府要发挥应有作用而优化有效制度供给的问题。

　　在后发经济体的科学决策和政策优化设计全过程里，其实必须把握一个“赶超战略”的思维。中国人的这一战略思维，集中体现为在改革开放新时期确立、现在看起来有可能把路越走越宽的“三步走”现代化战略。这个战略的精神实质或者它必然要把握的内涵，就是国际竞争合作中间非均衡发展状态之下的从追赶到赶超的全局战略。这方面显然有不同意见的争议。比如我们认为在华盛顿共识里有给人非常重要启发的一些认识，它最初始的理论假设是完全竞争，这可以使我们更好地认识市场“看不见的手”的重要意义，也对接中央十八届三中全会所说的市场在资源配置中总体而言发挥决定性的作用。但是世界金融危机发生之后，不仅是中国这样的发展中经济体，就是像美国这样的发达经济体，无一例外实际上都要解决不得不处理的一系列供给管理的问题。我们的基本结论就是：现实世界的真实图景不是完全竞争，而是不完全竞争。在不完全竞争情况下，显然跟分行业考察的差异性是息息相关的，那么再往下当然就要引出产业政策的问题。关于一般竞争行业我们已经有了概念，所谓一般竞争领域是指竞争程度比较完全的那些领域，现实生活里比如餐饮业、理发业、服装业等等，似乎没有人想给它们施加产业政策，因为没有什么特别的必要性，可以认为这种行业比较接近完全竞争假设所给出的情况，但是真实世界里其他很多的行业却不行，不考虑产业政策、技术经济政策等等，是感觉过不去了。

　　面对新一轮更复杂的供给侧结构问题突出而产生的研究任务，我认为要紧密结合“赶超战略”的思维。这样的一个战略，我观察和现在林毅夫教授他们非常强调的新结构经济学里的比较优势战略，是有共同点、也有不同之处的。林教授所强调的新结构经济学，还有我们现在表述的新供给经济学，都注重结构和供给侧的问题，这显然是共同的地方；都非常强调有效市场，还要加上有为政府——我们在表述上更多强调“有为”，还要加个“有限”，但是也是大同小异；但在这两个理论框架里的差异方面，我体会林教授他们的基本思路里是认为只要把握好了资源禀赋条件，进而对接比较优势战略，就基本解决了结构优化升级的问题，但我们觉得这还不足。这种比较优势战略有它的适应性，但是也有明显的局限性，它在实际生活里还难以有效地支持我们必须解决的超常规发展，即从追赶到赶超、后来居上的发展问题。

　　所谓“赶超战略”，当然要注意到它很容易走到有偏差的状态，以赶超为名违背客观规律，甚至有“大跃进”，使我们过去得到了非常严峻而惨痛的教训。这种从追赶到赶超的理论分析，我们已经有了一些发掘，很有影响的西方一些学者，包括克鲁格曼等人，都已经涉及一个与后发优势对接的蛙跳模型，我们在新供给研究里，也把这样一种认识对接到以供给侧成功创新支持生产力往上提升，会带来整个经济社会阶跃式发展的曲线，它不是一条看起来直线式的倾斜上扬曲线，而是到了某一点量变为质上一个台阶、然后再到某一个点又可能上一个台阶，所谓分阶段整体跃升式的上扬发展曲线。

　　如果从理论联系实际的角度来说，可说到的实证考察还相当多。比如二战之后的发展过程，日本人的供给管理和产业政策是做得有声有色的，虽然到了它的经济泡沫戳破以后，又有很多的反思——这里面肯定有毛病，有缺陷，但是在40年代后半期、50年代、60年代，至少那个阶段上做的一些事情，现在看起来应该肯定是十分明显地利大于弊，支撑了日本的经济起飞和进入发达经济体行列。

　　创新认识的起点仍然是看实践：美国人的调控实践显然跳出了主流经济学教科书讨论的范围，在危机发生之后，关键的节点上，美国人总结不救雷曼兄弟公司而使金融海啸迅速升级为席卷全球的金融危机的教训之后，在后来相对果断地先后动用公共资源注资花旗、两房，一直走到以公共资源注资实体经济层面的通用汽车公司，而走到给通用注资施以援手，就成为美国实际上反危机过程的一个拐点，原来市场上弥漫的恐慌情绪得到了明显的收敛，再往后便进入一个复苏过程。作为世界第一大国，复苏过程中美国当局也运用了几轮量化宽松这样的需求管理手段，但同时做得有声有色、可圈可点的是一系列产业政策、技术经济政策的供给管理措施。比如大家都知道的油页岩革命，不仅是在反危机的过程中提振信心和提升景气，还实际上影响以后很长远的整个全球基础战略能源的格局；3D打印机，是适应信息化时代对于定制化的需求——成为既要保持社会化大生产的特征，又要解决现在越来越具体的定制化的市场需求和工艺难点方面的一个重大突破；“信息高速公路”这个克林顿总统在职时就不遗余力作为第一大重点抓的产业政策，后来又有一轮又一轮的升级，当下的全球信息革命中大家不得不承认美国人是独占鳌头引领潮流；“制造业重回美国”，这也是一个非常重要的产业政策实施方略，显然不是简单地重回美国，而是智能化时代的“否定之否定”升级版的螺旋式上升的回归。在人力资本方面，实际上跟产业政策、技术经济政策息息相关，美国本来就有大家看到的在全球吸引人才的优势，但直到现在还不遗余力地要继续强调引揽全球高端人才到美国来服务。

　　中国人自己的实践这方面更是告诉我们，从来就不可能在借鉴学习需求管理的同时，绕过供给管理问题，只不过原来在概念上不够明晰而已。朱镕基同志当年在邓小平南巡之后被小平同志点将在一线主持经济工作，他非常有意识地借鉴了搞市场经济必须有间接调控框架而必须做反周期的机制安排，下决心启动了难度极大的1994年1月1日开始的财税配套改革，在中央银行体系旁边配上了经济性分权的财政体制，这些取得明显成效后，跟着就碰到1997年的亚洲金融危机。1998年第二季度亚洲金融危机在中国的影响显性化之后，他敏锐地意识到必须做过去没有做过的年度中间的预算方案的重大调整，发行长期建设国债，实行总量扩张，这是反周期需求管理首先考虑到的问题。但跟着，便不得不考虑这些长期国债建设资金拿来怎么用？提出六大重点，包括大江大河的治理、病险水库的修复等（1998年那一年大洪水把这个问题提得更加迫切了）；铁路、公路、机场等基础设施的升级换代；再有他当时特别关心的实施农村粮食流通体制改革，按照他的思路来做必须在全国建几千万平米的国有粮库这个硬件支持；还有当时已经意识到的农村今后发展必须要有农村电网的改造（以后对接到中央的“新农村建设”方略）；还有房地产业对于国民经济的支柱意义已非常明显了，但房地产业不只是要有市场轨，还必须要有配套的保障轨，所以提出重点之一是经济适用房建设，等等。六大重点到了第二年又必须做出调整，原来说的一分钱也不允许用于加工工业，扩展到长期国债建设资金可以结合着财政贴息等机制，用于大型骨干企业的技术改造以支持国有企业三年脱困。这些处理的都是产业政策问题、供给管理问题。

　　产业政策“双刃剑”

　　产业政策做得好是追赶-赶超中的利器，搞得不好它会出现失误，而且这种失误往往带有政府介入之后它的失误带来很大冲击力的特点。这方面在理论上，大家都注意到已经有了“市场失灵”之后的“政府失灵”的认识，还有与政府的作为密切相关处理不当就会产生“设租寻租”这种扭曲——政策倾斜处理得好，它是加分；处理不好就是扭曲，就是减分。

　　这方面还有更复杂的案例，就是前几年的光伏产业。对太阳能当时认为必须努力发展，有“金太阳工程”的政府资金支持，但到底走光伏的技术路线还是薄膜的技术路线，到现在也没争出个结果，而光伏这个发展中，它有一段时间近乎全军覆灭，出现严重的危机。其实不能简单地说就是因为地方政府和企业头脑发热，必须检讨的是好不容易在国内消耗了资源、污染了环境、生产出可以产生清洁能源的光伏电池，为什么不能销在国内市场自己用起来？不是表面上有些人所说的我们就是没有智能电网的配套能力，其实就是在这方面体制的攻坚克难不能突破，已经有的中国的智能电网制造能力不能如愿在这方面升级，以及竞价入网的机制不能真正往前推进，没有使这种太阳能电在技术方面形成一定配套条件再加上金太阳工程资金支持的阳光化补贴，让它跟着竞价入网机制一起解决怎么为国内所用的问题，等等。这套制度安排和制度供给不足，形成了最大阻碍，而不是我们的技术和生产能力的供给真的卡了壳。这些方面都非常值得探讨。产业政策要处理得好，从光伏的案例来看，就不仅是一个政策本身的问题，它还明显牵动着中国“啃硬骨头”的配套改革问题。

　　产业政策在创新事项上如何兴利抑弊，是真问题，对于中国和类似的后发经济体要追赶、赶超——能不能真的实现赶超谁也不能打保票，但至少要追求赶超目标，必须要考虑供给侧管理与改革，以及理性供给管理下如何优化产业政策，这是一种历史性的考验。换句话说，不能因为政策设计可能失误，贯彻机制可能走偏，就完全对产业政策、供给管理弃而不用，那是一种无所作为的状态。应该力求理性，力争做好，积极谨慎，有所作为，这是我在认识上的一个基本导向。当然，这又涉及需要学理支撑的科学决策、优化设计、防范风险、有效纠偏等问题。

　　守正出奇

　　中国的供给侧改革在优化需求管理的同时应该以攻坚克难的改革，有效的制度供给作为龙头，以结构优化为侧重点，来争取理性供给管理的守正出奇。这个守正就是首先必须坚持：无论怎么讲供给侧结构性改革，必须是承前启后、继往开来，在邓小平的基本路线、大政方针之下，在市场化取向的改革轨道上，来攻坚克难，争取在改革深水区把硬骨头啃下来。市场经济的共性规律是必须遵守的，认识、顺应、尊重乃至敬畏市场规律，后面才能真正把握好十八届三中全会所说的发挥它决定性的资源配置作用。

　　但是不要以为守了这个正，把市场经济已有的经验和我们过去已经在市场经济轨道上形成的初步经验拿来解决中国新阶段的现实问题，我们就可以一路现代化了，没有这么简单的事，“守正”之后还必须实现成功的“出奇”，就是以供给侧的创新支撑出来的出奇制胜。这个过程中最需要的创新就必然有不确定性，就可能出现失败风险，但是又决不能放弃努力，必须在守正之后力求实现这种成功的创新。

　　要把这些落地，实际的问题就是供给侧的改革、理性的供给管理视野之下的这些产业政策，怎么样设计和优化的问题，它们必须跟转轨改革配套，要把握好，不是一个简单的技术性和管理性问题，一定要跟改革中“冲破利益固化的藩篱”结合在一起。通盘考虑形成动态优化的产业政策和技术经济政策，它的决策实施、监督、绩效考评、纠偏、问责机制等方面，至少有这样几个要领：

　　第一，科学决策方面，首先要肯定要有一个通揽全局的政府发挥公共职能作用的“规划先行、多规合一”的新境界。政府各部门一直不得不做规划，但是我们过去往往规划出来以后扔在抽屉里难以切实执行，它在执行中可行性上受到的约束，又跟我们过去的各部门各自为政、九龙治水有密切关系——发改委有经济社会发展规划、产业布局规划，其他的各个部门也都有规划，包括国土开发规划、城乡建设规划、公共交通体系规划、环境保护规划、科教文卫事业发展规划，财政现在还必须要有中期规划，所有这些规划分头编制，九龙治水便会非旱即涝，各部门在需要互相衔接的方面往往互不买账，拼不到一起，不能有机结合。这个问题要真正解决，当然也是一个难题，但如果大部制改革、扁平化改革真正实施以后，规划的状态上最后是要“规划先行而多规合一”。规划先行、多规合一之下，政府一定要充分地让专家、智囊、智库发表意见，听取社会公众的意见、建议与诉求，吸收民间智慧，但实话实说，最后还是必须要有一个决策集团来拍板。

　　第二，有了规划上的多规合一，后面它的动态优化也还要多轮进行，并加强多重监督。有些相关的具体的产业政策，比如能源政策，通盘规划之后又有必要多轮优化。全中国资源禀赋显然是基础能源以煤为主，而且作为是世界第一人口大国，我们别无选择。煤之外的能源，原油、天然气现在进口依存度高达百分之六十几，不可能再高了；美国的油页岩革命，中国人能借鉴到什么程度现在很难说；原来想进一步发展的水电、核电，现在种种制约之下它们在电力供应中的比重是下降的；我们的风电、太阳能电拼命发展，现在也只占到整个电力能源供应的三个百分点，在可以预见的很长时间内，不可能撑大梁。现在整个社会用的电，80%左右是煤烧出的火电，这个煤怎么清洁化利用，是其他任何经济体和中国相比而完全不可同日而语的问题，对我们形成的压力是在胡焕庸线三重叠加格局之下的非常之局，那么非常之策来自哪儿呢？显然是要有一个高水平的顶层规划带出一系列的产业政策、清洁技术政策，并根据实施情况的追踪分析及时作出必要的动态优化且多轮操作。这方面如果说必须抓住政府要发挥的这个主导功能之外，就还要有阳光化实施的全套的监督制度安排，要严防设租寻租。

　　搞政策倾斜区别对待，一定会发生设租寻租。日本总结战后财政投融资经验特别强调的，就是两条：一是专家集体决策，二是多重审计监督，就是尽可能把设租寻租的空间压到最低限度。尤其在不动产投融资这种双轨制格局里，这种多重监督的意义是不言而喻的。我注意到有学者特别强调中国应该取消所有的双轨制，但我个人观察下来，实际上不可能。比如说与房地产相关，有市场轨，一定还要有保障轨，在可以预见的历史时期之内，不可能取消公租房、共有产权房这个保障轨，必然要双轨运行，处理不好就是前一段时间以经济适用房为名生出十几种搞五花八门名堂的很容易扭曲的方式，到现在指导方针上清晰了，就是公租房、共有产权房两种主导的方式，这就体现了一定的进步。金融方面不可能只有商业性金融，必然还要有政策性金融，我们有时候把它称为开发性金融、绿色金融等等，实际上是一个有别于市场轨的大轨道上的不同表述，它们必然要在可以预见的相当长的时间内加入双轨运行，而且政策性金融、开发性金融、绿色金融等，显然是要匹配产业政策、技术政策来做倾斜支持的。掌握得好，就是我们得分，掌握得不好，就是丢分。

　　第三，就是绩效考评一定要努力发展，虽然很有难度——因为它是超越微观经济主体那个直观的成本效益分析眼界的，还要加上综合效益、长远后劲、社会经济的正负外溢性这些复杂问题，但是我们必然要作这方面的努力。在供给侧管理、供给侧改革这个方面，对其复杂的结构问题，现在我们可能很难拿出一个量化模型，但至少先要拿出个理论模型，再由粗到细争取对它做出量化上进一步的把握。

　　第四，显然还要有纠偏和问责机制。既然是要走阳光化的现代化之路，既然要全面依法治国，那么这个纠偏和问责显然也是要在全面法治化框架下通盘设计的，这里面当然不应该排除有奖也有罚，必要的奖励机制与问责机制，应该是结合在一起设计的事情。