2017年12月6日，美国总统特朗普在白宫签署公告，承认耶路撒冷为以色列首都，并将启动美驻以使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷的进程。
2017年12月6日，美国总统特朗普正式宣布承认耶路撒冷为以色列的首都，并拟将美国驻以使馆由特拉维夫迁往耶路撒冷。12月18日，联合国安理会就埃及提议的一份决议草案进行表决，该草案重申安理会在耶路撒冷地位问题上的立场，并要求所有国家不要向耶路撒冷派驻大使馆。安理会15个理事国中14个投了赞成票，但由于常任理事国美国投了反对票，草案未获通过。这是特朗普上任以来，美国首次在安理会行使否决权。12月21日，联大召开紧急会议，以压倒性多数投票通过决议，认定任何宣称改变耶路撒冷地位的决定和行动“无效”。美国的“承认”之举在中东引起了强烈反响，将对地区形势产生深远影响。——编者手记
张业亮：特朗普为何宣布承认耶路撒冷为以色列首都
特朗普的这一决定颠覆了美国近20多年来的中东政策，遭到阿拉伯和伊斯兰世界的普遍反对，引发了巴勒斯坦和以色列之间的冲突，受到美国中东和欧洲盟国的批评，对中东地区的安全稳定、大国关系和中东和平进程都将产生重大影响。
自以色列1948年建国以来，在耶路撒冷设立美国大使馆一直是美以关系中的一个争议点。长期以来，美国各届政府都赞同巴以双方应通过谈判解决耶路撒冷地位问题。尽管在美国国会，承认耶路撒冷是以色列首都长期以来得到两党一致的支持，但由于担心此举给地区稳定、安全和战略带来的风险，美国历任总统都没有兑现诺言。在《耶路撒冷大使馆和迁址法》通过（1995年）的22年里，历届美国政府（克林顿、小布什和奥巴马）都没有启动迁馆事宜，而是根据该法的要求，每半年签署一次弃权声明书。因此，特朗普发布的这一声明颠覆了20多年来美国在耶路撒冷地位问题上的政策。
那么，特朗普为何在此时宣布这一决定呢？
特朗普作出这一决定既有地缘政治因素的考虑，也有国内政治和个人理念的因素。
强化美以同盟关系、调整中东政策的需要
首先，从地缘政治来看，特朗普做出这一决定是出于强化美以同盟关系、调整中东政策的需要。
以色列是美国在中东地区最重要的盟国，战后以来，美国一直不遗余力地对以色列在政治、经济和军事上给予支持和援助。奥巴马执政后，美以在涉及地区安全与中东和平的一系列问题上龃龉不断，两国关系因此而有些紧张。早在2016年大选期间，作为共和党总统候选人的特朗普就对奥巴马政府的中东政策提出批评，承诺当选后将大幅调整。特朗普就任后第四天，就召集白宫班子高级官员开会，讨论美国驻以使馆的搬迁计划，以兑现他的诺言。
特朗普就任以来，把反恐和打击“伊斯兰国”极端组织放在美国安全政策的最优先地位。以色列作为美国在中东地区的最重要的盟国，把拥有核武器的伊朗视为对自身最大的安全威胁，美以在反恐和应对伊朗“核威胁”上具有共同的战略利益。特朗普认为有必要进一步强化美以关系，修补由于奥巴马执政对双边关系造成的裂痕。
特朗普认为，一个强大的以色列和牢固的美以关系将更有助于保持美国作为中东地区一个有影响大国的地位，更有利于推进反恐和打击“伊斯兰国”。特朗普的女婿、白宫顾问库什纳也称，“由于伊朗和‘伊斯兰国’极端主义，今天的以色列与20多年前相比，是一个更加自然的盟友”，而巴以和平协定“可为以色列和阿拉伯世界的更大范围的合作开辟道路”。
战后历届美国总统都希望能在中东和平问题上留下遗产，特朗普也不例外。特朗普把重启中东和平进程并取得突破称为“终极交易”，称“愿意在这个问题上付出他个人的努力”。特朗普就任总统后，把推动中东和平进程作为美国中东政策的目标之一，采取了一系列的政策措施。如草拟发起召开地区峰会以重启新一轮巴以和平谈判；与以色列总理内塔尼亚胡举行会晤，并发表了关于“两国方案”的讲话；与巴勒斯坦总统阿巴斯进行电话交谈并邀请他访美；提名强烈反对“两国方案”和支持定居点建设的律师戴维·弗里德曼为美驻以色列大使，派遣国际谈判特别代表在中东地区展开穿梭外交等。
为推动巴以达成和平协议，结束美国战后数十年失败的和受挫的中东外交，特朗普还于2017年5月出访中东，在伯利恒与巴勒斯坦总统阿巴斯举行会晤，并访问了耶路撒冷的西墙，成为第一个在耶路撒冷西墙前祈祷的现任美国总统。 特朗普“试图通过访问伊斯兰教、犹太教和基督教的三大精神家园，发出一个团结不同宗教信仰人的信息”。因此，承认耶路撒冷是以色列首都并搬迁美国大使馆，是特朗普对美国中东政策调整的一部分，特朗普本人则把这一举措称为“推进和平进程和朝着一项持久的协定”的关键。
兑现竞选承诺
其次，特朗普作出这一决定，是为了兑现竞选承诺，特别是对作为他选民基础的基督教福音派团体和美国犹太人中的保守派的承诺。
美国犹太人在战后美国选举政治中发挥着重要的作用，亲以院外集团是美国最有影响力的院外活动集团之一。近20多年来，在美国犹太人的推动下，耶路撒冷地位问题成为“共和党政治的中心”。
美国的福音派基督徒与以色列在宗教教义上有着千丝万缕的联系。不少福音派基督徒领导人强调以色列是犹太人家园以及以色列作为美国盟国的作用。2014年皮尤的一项民调显示，约82%的美国白人福音派基督徒认为，上帝把以色列给予犹太人，尽管这一神学观点只得到40%的美国犹太人认可。美国大多数福音派基督徒以及一些有影响的保守犹太人，如共和党最重要的政治捐款人谢尔顿·安德尔森都极力主张美国承认耶路撒冷是以色列首都和搬迁大使馆。因此，在2016年美国大选期间，特朗普宣称当选后将搬迁美国驻以使馆，为他赢得了大量美国犹太人和基督徒福音派的支持，特朗普此举有投桃报李之意。因此也可以说，特朗普作出这一决定，是美国保守的犹太人团体和福音派基督徒长期推动的结果。
特朗普就任以来，他在大选期间所做出的重要承诺，如退出《跨太平洋伙伴关系协定》，退出《巴黎气候变化协定》都得到兑现。搬迁美国大使馆是特朗普的另一个重要承诺，因此，特朗普还想以此表示他是一个“信守承诺”的总统，从而为其之后的国内外政策议程和争取连任支持铺平道路。特朗普在声明中说：“尽管以前的总统把它作为一个主要的竞选承诺，但他们都没有兑现，今天我兑现了。”
个人政治理念和行事风格的体现
再次，这一决定也符合特朗普个人的政治理念和行事风格。特朗普是高呼“美国第一”的对外政策口号上台的，其政治理念的核心带有强烈的实用主义色彩，这也体现在他对耶路撒冷地位问题的政策上。特朗普在历时11分钟的声明中阐述了他做出该决定的主要原因，即他“不过是承认一个明显的事实”，是兑现“久未兑现的承诺”，批评在他之前的几届政府没有“勇气”承认和启动迁馆进程，声称他不会延续“过去失败的政策”，指出“在经历了20多年的弃权之后，我们离巴以之间的和平协议并没有更进一步”，宣称“旧挑战要求新路径”，而“重复过去一模一样的公式将产生不同的或更好的结果是愚蠢的”。
在特朗普看来，此举是在推动一个“历史性”的变化，“做了一个正确的事”“将推进中东和平事业”。对此，美国国内也有不少舆论表示认同，认为此举可能将打破中东和平进程的僵局。
中东地区地缘政治形势的变化
最后，中东地区地缘政治形势的变化为特朗普政府这一政策调整提供了有利的时机。
特朗普承认耶路撒冷问题是巴以和平谈判的“敏感问题之一”。 2017年5月，特朗普在与阿巴斯会面时，把巴以冲突称为“所有交易中最难的交易之一”。尽管如此，特朗普仍宣布耶路撒冷为以色列首都，这与他对中东地缘政治形势和国际关系的变化的看法有关。
一方面，由于中东地区面临伊斯兰激进团体和什叶派穆斯林国家伊朗的“共同威胁”，巴以冲突在阿拉伯世界的受关注度相对下降，反恐、教派之间的冲突和维持国内政治的稳定在不少中东阿拉伯国家政治和外交议程中的地位上升，以色列与这些阿拉伯国家的关系正在改善。目前，以色列除与约旦和埃及签署了和平协议外，与沙特等其他阿拉伯国家的关系也在改善。特朗普认为目前一些阿拉伯国家把伊朗和伊斯兰激进团体视为主要敌人，而不是以色列，这有助于说服沙特等阿拉伯国家参与中东和平进程，帮助巴以达成和平协议。
另一方面，由于数十年的冲突和多年的和平努力陷于僵局，巴勒斯坦人争取建立自己民族家园的事业被笼罩在叙利亚和伊拉克反恐战争的阴影中；教派的冲突使巴勒斯坦的许多逊尼派阿拉伯人增强了与以色列的纽带联系以对抗伊朗。中东地区形势的上述变化使特朗普觉得目前是一个可能取得突破的“行动时机”。
虽然特朗普发表了承认耶路撒冷为以色列首都并命令国务院启动美国使馆搬迁进程，但在现今阶段，特朗普的这一决定还只是象征性的。搬迁大使馆将是费时和需要巨大资金的事，要数年才能完成。目前，特朗普仍将根据《耶路撒冷大使馆和迁址法》的要求继续行使其放弃权，直到新使馆建成为止。
（作者为清华大学中美关系研究中心学术委员会委员）
陈双庆：美国的“承认”之举在中东激起千层浪
耶路撒冷是世界三大一神教伊斯兰教、犹太教和基督教的共同圣地。耶路撒冷问题不仅攸关阿拉伯人和犹太人的世俗权益，而且牵涉全世界穆斯林、犹太人和基督教徒的宗教情感。1948年第一次阿以战争后，以色列和约旦分别占据耶路撒冷西部和东部。1967年第三次阿以战争后，以色列控制了整个耶路撒冷。1980年，以色列议会通过《基本法：耶路撒冷》，以法律形式将其定性为以色列“永久和不可分割的首都”，并将议会、总理府、外交部等国家主要机构设在该城。此举遭到阿拉伯和伊斯兰世界一致反对，包括美国在内的世界各国无一将驻以大使馆设在耶路撒冷。
在巴以和谈、特别是巴勒斯坦最终地位问题（此外还有边界、巴勒斯坦难民、犹太定居点等问题）中，耶路撒冷问题因具有浓厚的宗教色彩，最为敏感、复杂、难解，被称为“巴勒斯坦问题的核心”，成为极易引发阿以矛盾和冲突的“火药桶”。以色列为强化耶路撒冷的“犹太属性”，营造“既成事实”，一直着力推进该城的“犹太化”进程，不时引发以巴争端。
1996年9月，以政府下令开通东耶路撒冷老城地下考古隧道，引发巴人与以军警大规模流血冲突，近百人死亡，上千人受伤；1997年，以政府在东耶路撒冷霍马山地区扩建定居点，招致针对犹太人的自杀式袭击，酿成数十人伤亡；2000年，以色列强人沙龙在军警护卫下强行“访问”老城圣殿山，被视为对伊斯兰教圣地的亵渎，成为巴勒斯坦“第二次大起义”的导火索；2015年，以色列右翼强硬派力主犹太人在圣殿山有宗教祈祷权，导致以巴长达数月的流血冲突。
局势恶化，但“第三次大起义”的可能性不大
特朗普承认耶路撒冷为以色列首都，再次触发巴勒斯坦人强烈的反以浪潮，巴以局势急剧恶化。在约旦河西岸和加沙地带，成千上万的巴人走上街头示威抗议，向以军警投掷石块和燃烧瓶，用刀刺等方式袭击犹太人。自2014年加沙战争后，以境内首次连续遭到数次火箭弹袭击。哈马斯强调，美国此举证明法塔赫奉行对以“非暴力外交”的失败，更坚定了其拒绝解除武装的决心。当前巴人怒火一时难以平息，不排除冲突持续和升级的可能性。
但目前来看，巴人反以暴力活动仍呈现出自发、零星、无组织等特征，巴勒斯坦爆发“第三次大起义”的可能性不大，巴以局势总体仍不至于失控。一方面，巴方无心也无力发动起义。纵观前两次大起义，均为巴解统一领导、有组织、有目标的行动。而当前巴两大主流派别法塔赫与哈马斯的对以斗争政策迥异，前者主张政治斗争，后者则坚持暴力斗争，难以统一并形成合力。另一方面，以色列安保能力超强。以色列拥有在中东首屈一指的强大军队以及世界一流的情报机构。在长期的以巴冲突中，以军和安全部门积累了丰富的对巴斗争经验。对此次反以浪潮，以军方早有准备和预案。在特朗普发表声明之前，以军警进行了较为周密的军事部署。同时，以政府高度重视国防建设，军事高科技手段不断翻新，为犹太人的安全提供有力的“保护伞”。以美共同研发的“铁穹”防御系统命中率极高，可有效阻挡火箭弹袭击。
美国“被退出”，巴以和谈外力削弱
“两国方案”是1993年巴以《奥斯陆协议》确定的巴勒斯坦问题最终解决方案，主要内容是实现巴勒斯坦独立建国的最终目标。其中，“以东耶路撒冷为首都”是巴方坚持的基本原则，得到阿拉伯和伊斯兰世界以及世界大多数国家的支持。
美国一向是巴以和平进程的主要外部调解者，既有推动和谈的主观意愿，也是唯一有能力为巴以双方提供经济和安全保障的大国。因美以有“特殊伙伴”关系，美历届政府多偏袒以色列，被称为以方“在联合国的律师”，但美一直坚持“两国方案”以及通过最终地位谈判解决耶路撒冷和巴勒斯坦难民等问题的基本原则，从而得到有关各方对其调解人身份的认可。
特朗普上台后“别出心裁”，一再触碰巴以和谈的基本原则和“底线”。2017年2月以总理内塔尼亚胡访美时，特朗普曾对“两国方案”含糊其辞，称只要以巴双方愿意，不管是“两国方案”还是“一国方案”，他都能接受。此次特朗普公然宣布承认耶路撒冷为以首都，在巴勒斯坦和其他阿拉伯国家看来，这明显是剥夺巴方建立以东耶路撒冷为首都的巴勒斯坦国的权利，相当于否定“两国方案”，证明美国已失去作为调解人的“公正性”。在2017年12月13日举行的伊斯兰合作组织特别首脑会议上，巴勒斯坦总统阿巴斯宣称，不再接受美国在巴以和平进程中扮演任何角色。巴方还断然拒绝接待拟将访巴的美国副总统彭斯。没有巴方的认可，美国正在酝酿中的巴以和谈新方案恐将面临难产或夭折。
当前，巴以之间严重缺乏互信，双方直接谈判难度很大，外部力量不可或缺。在美国被“取消资格”后，巴方声称将寻求新的调解人。目前看，“候选人”主要有欧盟、俄罗斯以及地区大国沙特阿拉伯和埃及等，但与美国相比，均不同程度地有各自的“短板”，难以发挥实质性作用。
2017年12月19日，加沙地带的巴勒斯坦人抗议美国在安理会使用否决权，导致关于耶路撒冷地位问题的决议草案未能通过。
欧盟在中东有历史渊源和传统利益。在经济和军事领域，中东是欧盟重要的能源供应地和军火市场；在政治领域，欧盟国家多拥有庞大的穆斯林群体，是政府制定中东政策时不可忽视的重要因素；在安全领域，因近年来受难民潮冲击，欧盟急需在中东构筑一道“防波堤”；在维护伊朗核协议方面，欧盟也需要中东国家的鼎力支持。欧盟在诸多领域有求于中东伊斯兰国家，故奉行“挺巴压以”政策，在向巴方提供经济援助的同时，一再向以方施压。
一方面，瑞典政府以及英、法等欧盟国家议会纷纷通过不具法律效力的决议，承认巴勒斯坦的国家地位；另一方面，欧盟不时对以发起“BDS（抵制、制裁、撤资）运动”，要求以色列放弃在被占领土扩建定居点政策，并为定居点产品贴标签，规定其不得享受欧盟贸易优惠政策。由于欧盟在巴以问题上的政策受到以方强烈抵制，因此尽管巴方表示期待欧盟提出和谈方案，但欧盟恐难担当调解人角色。
俄罗斯在中东拥有地缘、反恐和能源等战略利益，近年加强对中东战略投入，与美国争夺势力范围。在巴以问题上，俄有可能“乘虚而入”，填补美国留下的“真空”。俄总统普京指摘特朗普的“承认”之举无助于巴以问题的解决和地区局势稳定，同时表明支持以联合国相关决议为基础、巴以通过直接谈判解决耶路撒冷问题的立场。俄虽与以巴双方均保持较好关系，但实力有限。俄外交主要的借助手段是军事力量，在经济、人文等领域则力有不逮。另外，俄在中东关注重点是叙利亚，介入巴以问题主要是为了刷存在感，彰显影响力，拉拢伊斯兰国家，无意真正解决巴以争端。
作为率先与以色列实现关系正常化的阿拉伯国家，埃及在巴以和谈中发挥了“桥梁”作用，曾为双方沟通和接触开辟渠道。但经过长期政治动荡和政权更迭，埃及元气大伤，面临恢复经济、应对恐怖主义威胁等重任，对涉足地区事务、恢复地区大国地位力不从心。沙特曾为阿以实现全面和平提出“和平倡议”，成为在联合国相关决议之外，得到国际社会广泛认可的又一和谈原则。但沙特当前对外主要任务是与伊朗抗衡，正全神贯注于叙利亚、也门等“前沿”国家局势，并不断加大战略投入，无心也无力顾及巴以问题。
由此，在美国“被退出”后，巴以和谈的外部推动力将大大削弱。美国《国家利益》杂志文章分析称，在特朗普任内的三至七年（包括可能连任的时间），巴以和谈有可能出现失去调解者的“真空期”。
地区主要力量新一轮互动，有得有失
中东地区传统上有五大力量，即沙特、伊朗、土耳其、埃及和以色列。经过2011年以来地区持续的政治动荡和军事冲突，以沙特为首的逊尼派阵营与以伊朗为核心的“什叶派新月带”分庭抗礼，上升为中东地区主要矛盾。当前，围绕这一主要矛盾，域内外各大力量合纵连横，在叙利亚、也门等战场展开博弈。沙特、伊朗、土耳其分别与美、俄联手，抢占主导地位，争夺势力范围，正上演中东版“三国演义”。美国承认耶路撒冷为以首都，一定程度上使三大地区主要力量处境生变，有得有失。
沙特以伊斯兰教“圣地守护者”自居，按理对维护耶路撒冷地位有着“义不容辞”的责任。然而，沙特当前正在国际和地区层面努力打造反伊朗的“统一战线”，既要借助美国一臂之力，同时也与以色列接近甚至有意“合作”。特朗普的“承认”之举，使沙特陷于尴尬。与其他中东伊斯兰国家相比，沙特反应明显低调。萨勒曼国王仅不痛不痒地表示“巴勒斯坦有权建立以东耶路撒冷为首都的独立国家”，未出席伊斯兰合作组织特别首脑会议，只派外交官参会。
相形之下，沙特的“死对头”伊朗则从中受益。伊朗一向将巴以问题作为可加以利用的政治资源，通过旗帜鲜明地反对以色列和美国，对内巩固其伊斯兰政权的合法性和执政基础，对外提升伊朗在伊斯兰世界的地位和影响力。特朗普的“承认”之举为伊朗抨击美国和以色列提供了新的“政治弹药”。总统鲁哈尼义正辞严地谴责美国“不是真诚的调停者”，宣称无条件地捍卫巴勒斯坦人的合法权利，并以“正义化身”的姿态号召全世界穆斯林团结起来。伊朗适时发声，对提升自身在中东地位和影响力起到潜移默化的作用。
土耳其则是最大“赢家”。近年来，因加入欧盟努力受阻以及出于库尔德、难民等涉及自身利益问题的考虑，土“回归”中东势头趋强，通过介入叙利亚局势，改善与俄罗斯关系，在地区大国之间左右逢源，不断彰显地区影响力。在这场风波中，土表现异常活跃。总统埃尔多安一方面高调抨击美国，扬言与以色列断交，并针锋相对宣称拟在东耶路撒冷建立土驻巴勒斯坦大使馆。另一方面，埃尔多安主动与主要阿拉伯和伊斯兰国家首脑通电话，充分沟通和协调立场。尤其引人注目的是，土利用作为伊斯兰合作组织轮值主席国的身份，召集50多个成员国开会，并通过承认东耶路撒冷为巴勒斯坦国首都的公告。一系列举措使土在中东和伊斯兰世界大出风头，也使一向以伊斯兰世界“盟主”自居的沙特相形见绌。
目前，美国“承认”之举的后续效应还在不断发酵。近期来看，由于美国和以色列均对这场风波有所准备，事先采取了防范措施，加上阿拉伯国家总体反应并不强烈，地区局势尚不至于发生剧烈动荡。但应注意的是，中东国家在一战后被列强瓜分，早已埋下反帝、反殖的种子。冷战后，美国独霸中东，奉行偏袒以色列、推行强权政治的中东政策，又播下反美主义的火种。美国承认耶路撒冷为以首都，无疑大大刺激了地区民众的反美、反以情绪，抗议浪潮难以在短期内平息，也不能排除地区极端和恐怖势力借机兴风作浪的可能性。
2017年6月，极端组织“伊斯兰国”首次发表声明，“认领”发生在耶路撒冷针对犹太人的袭击事件，并扬言“这不是最后一次袭击”。日前，该组织又发布“广告”，威胁将美国和以色列作为袭击目标。可以预见，若特朗普一意孤行，将迁馆行动付诸实施，势将埋下安全隐患，使地区反恐形势更加复杂化。
（作者为中国现代国际关系研究院中东研究所副研究员）
