作者：宋伟 中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师

来源：腾讯思享会

1、日益沦为权力游戏的领土争端

一直以来，开疆拓土被视为是政治家的丰功伟业之一。考察领土的重要性，无非在于三个方面：其一是领土对于国力增长的重要性。领土承载着一定的人口、自然资源和经济财富，是国民生存发展的基本空间。在民族主义兴起以前，统治其他族群的土地成本相对较低，从而出现了许多地区性帝国。不过，这一因素随着18世纪中期工业革命的发生，其重要性已经大幅度下降了。

工业革命所带来的劳动生产率的提高和贸易、财富的增长，远远超过了农业时代的土地收益。尽管英国有着3000万平方公里的殖民地，但除了印度以外，绝大多数殖民地都是入不敷出的。英国的殖民霸权是英国政治率先改良、工业革命率先完成的结果，而不是英国崛起的原因。

上世纪20年代的大英帝国，领土面积约3367万平方公里，约为世界的四分之一，现在的许多领土大国，当年都是英国的殖民地，包括亚洲的印度，非洲的尼日利亚，北美洲的加拉大，大洋洲的澳大利亚等。

领土重要性的第二个方面在于领土对于国际战略竞争的重要性。因为一些领土具有比较重要的地缘战略意义，例如美军在西太平洋的军事基地关岛，以及本文所要讲述的领土争端故事——英国与毛里求斯之间围绕着查戈斯群岛的争端。著名学者罗伯特·吉尔平曾经这样写道，“大英帝国在19世纪控制了许多领地，其目的不在于这些领地的直接经济价值，而在于它们在保护其税收来源（殖民地）方面的战略意义。所以，对于大英帝国来说，埃及的价值在于它保护着英国至印度这颗帝国皇冠上的宝石的交通生命线。”当然，随着洲际弹道导弹、战略轰炸机这些具有远距离到达能力的进攻性武器的出现，地缘战略据点的重要性也已经明显下降了。

领土重要性的第三个方面在于它已经成为了现代民族国家情感的一个基本载体，甚至出现了所谓的“领土民族主义”。民族主义的兴起导致了对异族入侵的强烈抵抗，使得领土扩张的成本大大增加，但是也使得领土争端变得十分难以解决，并成为了国家领导人凝聚国内支持、增强政权合法性的主要工具之一。不管是在泰国和柬埔寨的柏威夏寺争端（一座寺庙引起的领土争端）、印度和巴基斯坦的克什米尔争端（“东方瑞士”的悲剧：克什米尔的争端）还是英国和阿根廷之间的马岛战争（误判与冒险：外交政策不能“跟着感觉走”），都或多或少体现了这一点。柬埔寨希望通过获得柏威夏寺重振当年高棉王国的声威，巴基斯坦和阿根廷都希望借着领土争端来增强国内的凝聚力以及政权的合法性。

9世纪初，高棉人建立吴哥王国，并在其鼎盛时期修建柏威夏寺。近千年来，泰柬两国政权更迭，此消彼长，柏威夏寺的归属权变得模糊。两国冲突不断，几经波折，最终1962年国际法庭宣布神庙归属于柬埔寨，而在2008年神庙被联合国教科文组织定为世界文化遗产后，战火则愈演愈烈。

如果说第一个方面涉及领土对于国家发展和人民福利的重要性的话，那么第二个和第三个方面，本质上都是将领土争端视为一种纯粹的权力游戏。领土所谓的地缘战略意义，只是将领土作为国际政治权力游戏的工具之一；而通过领土争端来获得国内支持，则是另一种赤裸裸的国内政治权力游戏。随着第一个方面重要性的大幅下降，有关领土意义的强调更多集中于第二个和第三个方面。但是，许多被争夺的领土，本身是有已经居住的人民的，例如印度所占领的中国的藏南，以及英国和毛里求斯争夺的查戈斯群岛。对于这些领土上居住的人民，我们是否应该对他们的权利和福祉致以更多的关注和重视？

2、查戈斯群岛之争

和之前有关柏威夏寺、克什米尔以及马岛的几个案例一样，有关查戈斯群岛的争端，本质上没有一方能够提出足够的主权权利主张。无论是英国还是毛里求斯，它们对于群岛的主张都是源于争夺更多的资源和利益，却对群岛已有居民的权利进行践踏或者视而不见。不管是自认为小岛屿国代表、在非洲发展水平十分领先的毛里求斯，还是作为现代自由政体发源地、经济发达的英国而言，查戈斯群岛的争端都充分体现出了国家的贪婪和自私。

英国和毛里求斯对查戈斯群岛一直存在明显的领土主权争端。2010年4月英国在该群岛建立海洋保护区的举动成为毛里求斯向仲裁庭寻求仲裁的直接导火索。

查戈斯群岛位于印度洋的几何中心，是世界地图上一个微不足道的小点。它是一个“V”字形的珊瑚礁链，岛礁面积大概在27平方公里，可以停靠大型军舰。许多人不知道查戈斯群岛，但是一定知道大名鼎鼎的迪加戈西亚美国海军基地——它是美军在印度洋最重要的海空军据点，被称为“不沉的航空母舰”。在现代化的交通工具出现以前，这一群岛是不太可能被视为“国际战略据点”的——它距离印度次大陆将近2000公里，距离非洲东部也有3500公里。即便是离这一群岛最近的毛里求斯，两者也有800公里的距离。因此，从地理上来说，查戈斯群岛扼守着印度洋通往中东、非洲、东南亚和澳大利亚的海上节点。

对于英国和美国而言，这里可以成为全球海上霸权的一个重要据点。部署在查戈斯群岛的迪戈加西亚军事基地的美军战略轰炸机，无需加油就可以实现对东半球和西半球的作战往返。在阿富汗和伊拉克战争中，许多次美军的轰炸机就是从这里起飞。而印度也一直对于查戈斯群岛有着特殊的情结，毕竟查戈斯群岛以及毛里求斯都和印度有着十分密切的历史渊源。而对于地区野心强烈、希望把印度洋变成“印度的洋”的印度来说，查戈斯群岛也具有相当的地缘战略意义。

迪戈加西亚群岛位于南印度洋中部，原来是英国的殖民地，美国在二战以后从英国手中租借过来。现在是美国在印度洋中的唯一空军基地。

查戈斯群岛的故事并不复杂，甚至包括毛里求斯也是如此。由于都是海岛，它们出现长期居民的历史都很短。西方殖民者，荷兰人、法国人、英国人，包括英国统治下的印度，都曾经控制查戈斯群岛。在法国的殖民时期，查戈斯群岛就开始归属于在毛里求斯的殖民当局管辖。而后，到了1810年，这一地区被英国控制，在英属塞舌尔的管辖之下。到了1815年，也就是拿破仑法国战败之后，毛里求斯被划给英国。1903年，查戈斯群岛被归属于英国在毛里求斯的殖民当局统治之下。在查戈斯群岛的鼎盛时期，居住在这一群岛上的人可能有1500-2000人。他们的人口来源比较复杂，从事捕鱼、椰子种植等行业。

到了20世纪60年代，反殖民运动风起云涌。1964年，英国人与毛里求斯人达成了一个协议，同意毛里求斯独立，但是毛里求斯同意将查戈斯群岛“分离出去”。英国方面以300万英镑的价格买下了这一群岛，并且承诺继续保障毛里求斯的捕鱼和矿产权利，给予毛里求斯制糖业以关税优惠，以及在“不再需要时”将这一群岛归还给毛里求斯。对于英国而言，显然是它是看中了这一群岛所具有的地缘战略价值；对于毛里求斯而言，它显然是希望尽快获得独立，以及一些经济上的好处。这是一个典型的政治交易；没有人会考虑到居住在群岛上的居民的意愿，以及他们的福利。

英国人已经打定主意，这个群岛要发挥它的战略（经济）价值，必须是“除了海鸥，土著一个不留”。此时的英国，已经不再是昔日的海上霸权，因此迪戈加西亚对英国来说更多是经济价值和利用价值了。不久后的1966年，英国政府和美国方面签订了租借合同，将这一群岛租借给了美国海军，租期50年（到2016年期满，可以自动延期20年）。英国政府获得的好处是在购买美国的北极星核导弹系统时少花了1500万美元。岛上的居民被要求搬迁到毛里求斯或塞舌尔。英国方面采取了强制措施，切断生活必需品的来源，并对外宣称这些居民是种植园的“合同工”，大部分不是永久居民。

随着美国海空军的进驻，迪戈加西亚逐渐取代查戈斯群岛的名字，成为了印度洋上一个不容忽视的国际战略据点。不过，围绕查戈斯群岛的争议一直没有停止：20世纪七八十年代，印度洋沿岸各国以非军事化为理由要求美军撤出；随着1982年《联合国海洋法公约》的通过，查戈斯群岛因为巨大的专属经济区前景而经济价值凸显，毛里求斯开始提出主权要求；被强制迁走的群岛居民开始向英国方面提出上诉，要求返回群岛居住。这些居民认为，英国人并没有给他们允诺的美好生活，搬迁到毛里求斯或塞舌尔后他们的生活水平没有提高反而降低了。

查戈斯群岛美丽风光鸟瞰图。

查戈斯群岛原住民的返岛诉求虽然在英国的一些法院判决中得到了支持，认为他们有权利返回自己原先居住的岛屿，但是遭到了英国政府和美国政府的反对。尽管查戈斯原住民向欧洲人权法院上诉，要求经济补偿以及返岛居住，但是法院不予受理。2016年11月，英国政府再次重申禁止查戈斯原住民返岛居住。此外，由于英国政府在2010年将查戈斯周围水域的64万平方公里划为海洋保护区，影响到了毛里求斯的利益，引发了毛里求斯诉英国的国际仲裁案。在这一案件中，毛里求斯试图把海洋权利与主权争议绑在一起，最终没有获得成功。虽然仲裁庭裁定，英国设立海洋保护区的行动违反了联合国海洋法公约，但对主权争议认为自己没有管辖权。

尽管英国方面曾经承诺，在不需要将查戈斯群岛用于国防目的时，将归还这一群岛给毛里求斯，但是考虑到迪戈加西亚基地对于美国的战略意义，这在短期内基本上是不可能。同时，查戈斯群岛并没有实质性地影响到毛里求斯和英国以及美国的关系。尽管毛里求斯已经是共和国了，英国女王不再是其君主，但毛里求斯仍然是英联邦成员国，英国也是毛里求斯的主要出口市场和投资来源国。美国也是毛里求斯的第三贸易伙伴。作为一个面积只有2000平方公里、人口130万左右的小岛屿国家，毛里求斯对于查戈斯群岛的主权要求自然只是为了获得更多的资源和增强国内的凝聚力，但绝不会为此去和英国或者美国发生什么直接冲突。在这样的大背景下，查戈斯人的命运只能是被安排和交易了。

3、领土争端不能只是权力游戏

在查戈斯群岛的案例中，我们看到，这一争端只是英国、美国和毛里求斯三方的政治交易和权力游戏。美国需要在印度洋的军事基地；英国需要与美国的同盟关系；而毛里求斯则需要尽快从英国手中独立以及获得更多资源。但是，如前所述，包括这一领土争端在内，大多数领土争端都不仅仅是两国之间的利益分配问题；当地民众的权利和福祉不应该、也不能够被忽视。在查戈斯群岛的案例中，群岛居民被迫强制搬迁到生活方式、文化习俗、经济条件差异很大的其他地区去。虽然他们的人数较少，但是，这并不意味着，他们的权利就在道德上或者价值上少于或者轻于那些人数较多的群体。

时代发展到今天，应该已经逐步放弃对于领土的崇拜了。国家应该保护好自己的领土，将其作为促进国民福祉的基础资源，通过高效率的经济发展和对外贸易来增加财富。相应地，领土扩张已经不应该再是国家的主要目的。即便是查戈斯群岛这样具有一定战略意义的据点，它本身的价值也相当有限。美国的军事基地遍布世界各地，临近战场的军事据点显然更加便利有效，而不是过分夸大一个在印度洋中心的战略据点的军事意义。除了B-52这样的战略轰炸机或许能够不用加油一次往返之外，它对于大多数战斗机而言是不合适的。而来自印度、中东的中远程导弹也能够对它构成致命的威胁。而且，随着全球气候变暖，本质上是礁石的查戈斯群岛能否长期生存还是个问题。

资料图：B-52战略轰炸机及其挂载弹药展示。

查戈斯群岛的案例和柏威夏寺、克什米尔以及马岛争端等案例都表明，即便对于英国、美国这样的所谓自由民主国家，国际政治仍然没有真正脱离所谓的权力政治游戏。在马岛争端中，大多数马岛居民希望留在英国内部，英国也不能容许阿根廷将自己从二流大国的位子上蛮横地赶下去。但是，假设马岛居民希望回归阿根廷，英国会痛痛快快地愿意放弃吗？恐怕很难。而对于许多其他涉及到领土归属的问题而言，仅仅从权力政治的角度来考虑这一点就可能更加明显了。在许多人的眼里，该领土上的人并不重要，关键是领土归属于谁。

不过，这样一种过于极端的领土民族主义最终只会导致国家的过度扩张以及其他国家的恐惧和联合抵制。国际关系学者已经反复指出，为什么美国二战后的全球霸权受到很多国家的欢迎，一个主要的原因就在于它并不是一个热衷于扩张领土的国家。而在领土争端中，如何看待争议领土中居民的权利和福祉，以及领土争端乃至武力解决方式对于人的影响，反映着国际政治和国内政治的文明程度。可以有政治的交易与权力的考量，但是也要兼顾基本的人权与正义。如果仅仅从权力游戏的角度来看待领土争端的问题，那么一定会出现许多的误判与冒险、仇恨与报复。