去产能要抓住处置 “僵尸企业”这个牛鼻子、防止已经化解的过剩产能死灰复燃；去库存应与人口城镇化有机结合、重视互联互通建设；去杆杆应把降低企业杠杆率作为重中之重、规范政府举债行为；去杆杆要把降低企业杠杆率作为重中之重；降成本要切实推进正税清费、降低制度性交易成本；应努力弥补民生、制度、基础设施等“短板”。

　　2016年底召开的中央经济工作会议强调，2017年经济工作要坚持稳中求进的总基调，深化供给侧结构性改革，推进“三去一降一补”任务有实质性进展，旨在破解当前供求关系中产能过剩、库存过大、杠杆偏高、成本高企、短板约束等重大结构性失衡问题，为经济持续发展扫清障碍、蓄积动能。

　　去产能：抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子

　　在去产能方面，会议强调，要继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能，要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，创造条件推动企业兼并重组，妥善处置企业债务，做好人员安置工作。要防止已经化解的过剩产能死灰复燃，同时用市场、法治的方法做好其他产能过剩行业去产能工作。

　　具体实施层面应把握四个重点。

　　一是抓住处置 “僵尸企业”这个牛鼻子。重点突破僵尸企业债务重组、人员安置和资产处置三个瓶颈，有效利用市场化、法治化等手段，有序推进去产能企业破产清算和破产重整。着力拆解“政银企”之间盘根错节的利益关系，发挥地方政府在去产能中的牵引作用。以“去肢求生”的气魄，切断去产能企业的“输血”管道，断水断电，撤销牌照，彻底割裂“僵而不死”的生存条件。

　　二是完善标准界定，依法治理。应强化安全标准和落后产能标准的界定，严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，切实依法行政，严格执法，强化问责。充分发挥政府和社会平台的有效监督职能，提高企业违法违规成本，把去产能要求的各种标准切实内化于企业管理，逐步建立长效治理机制。

　　三是要重点防止已经化解的过剩产能死灰复燃。去产能企业复产增产现象可形成严重的负向激励，应适时监管和重视验收，利用现代信息技术工具构建 “落后产能、非法产能和不安全产能”的溯源平台。尤其是在钢铁煤炭行业，建立完善工业产能利用率调查制度，形成完备的工业产出和产能利用监测体系。去产能既要抓正面典型树标杆，也要抓负面案例严惩罚。

　　四是以钢铁煤炭去产能工作为主线，做好去产能的扩围工作。要以企业为主导，中央政府和地方政府协同推进的模式，以市场化和法治化的手段，做好其他产能严重过剩行业的去产能工作。同时，产能治理既要遵循法治思维，也要重视市场和商业逻辑。扎实推进水泥、电解铝、平板玻璃等落后产能按照市场出清的原则退出市场。

　　去库存：应与人口城镇化有机结合、重视互联互通建设

　　在去库存方面，会议强调，要坚持分类调控，因城因地施策，重点解决三四线城市房地产库存过多问题。要把去库存和促进人口城镇化结合起来，提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强对农业转移人口的吸引力。

　　实施层面应把握四个重点。

　　一是实现去库存和人口城镇化的有机结合。应把去库存同促进一亿农业人口市民化、棚户区改造、保障性住房建设和建立完善住房租赁市场等更好地结合起来，附之于必要配套的金融支持政策和住房保障政策，打开房地产库存的“流量出口”，创新库存房产的流通渠道。

　　二是重视互联互通建设，提振实体经济。应加快三四线城市和特大城市间互联互通基础设施规划建设，依托三四线城市教育、医疗、文化等公共服务均等化水平，增强对农业转移人口的吸引力。同时也应该加快提振三四线城市的实体经济，加快城市间和地区间的产业转移和产业融合，加快城乡流通一体化进程，创造更多的就业岗位，通过各层次人才的集聚和劳动力要素的转移来支撑和扩大购房需求。

　　三是强化居住需求的预期管理，抑制投机性需求。地方政府应积极强化市场房价的预期管理，加强信息引导和对违规违法行为的惩治力度，合理引导预期，稳住住房消费。从税收、金融和土地等政策层面坚决抑制住房投机性需求，支持正常的居住性需求。

　　四是搞好顶层设计，构建长效治理机制。应立足于当前经济社会发展大局和房地产供求关系结构性失衡的突出矛盾，搞好房地产业发展的长期规划和顶层设计，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效治理机制。

　　去杆杆：把降低企业杠杆率作为重中之重、规范政府举债行为

　　在去杆杆方面，会议强调，要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重。要支持企业市场化、法治化债转股，加大股权融资力度，加强企业自身债务杠杆约束等，降低企业杠杆率。要规范政府举债行为。

　　实施层面要把握以下四个重点。

　　一是把降低企业杠杆率作为重中之重。既要加速企业进行市场化、法治化债转股改造，鼓励企业尝试债务融资工具的创新，持续优化债务结构；又要深化金融体制改革，优化融资结构，加大股权融资力度，提高直接融资比重，有效控制企业杠杆率。

　　二是把防范金融风险放到更加重要的位置。要把去杠杆和防范金融风险有机结合起来，把防范金融风险放在更加重要的位置上。要规范各类融资行为，抓紧开展金融风险专项整治，坚决遏制非法集资蔓延势头，加强风险监测预警，妥善处理风险案件，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。

　　三是规范政府举债行为。应有效遏制地方政府的投资冲动，建立政府对大项目的投资论证制度，完善重大项目及重点项目的投资审批机制，规范地方政府投资行为。做好地方政府存量债务置换工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法，高度重视地方政府债务风险防范。

　　四是把降低企业杠杆率和国有企业改革有机结合起来。一方面国有企业改革有助于完善现代企业制度，对企业负债行为建立权责明确、制衡有效的决策执行监督机制，加强企业自身财务杠杆约束，有效控制企业杠杆率。另一方面，应加快推进企业混合所有制改革，吸引社会资本参股，做大国有资产总规模，或者充裕资金优先还债，均能显著降低国有企业资产的负债率。

　　降成本：切实推进正税清费、降低制度性交易成本

　　在降成本方面，会议强调，要在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度。要降低各类交易成本特别是制度性交易成本，减少审批环节，降低各类中介评估费用，降低企业用能成本，降低物流成本，提高劳动力市场灵活性，推动企业眼睛向内降本增效。

　　实施层面应把握以下四个重点。

　　一是深化税制改革，切实推进正税清费。应进一步搞好税收体制顶层设计，优化简化税制，深化减税清费改革，拓展积极财税政策的发力空间，用政府收入的“减法”换取市场活力的“加法”，确保营改增中所有企业税收负担有所减少。

　　二是积极剥离冗余的监管环节，降低制度性交易成本。应积极有序开展专业化、规范化、标准化、社会化的职业水平评价，依据法律法规，进一步取消职业资格许可和认定事项，剥离各种检验、认证、校准、评审等不必要的环节，减少企业的制度性交易费用。

　　三是创新体制机制，降低生产要素成本。应以供给侧结构性改革为抓手，增加特许经营行业的供给主体，进而减少企业付出的垄断成本；进一步深化生产要素的市场化改革，降低企业的用地、用工、房屋租赁和电力能源等生产要素成本；强化对企业创新中的知识产权保护，既能稳定投资回报预期，又能降低其技术创新成本。

　　四是眼睛向内抓改革提质增效，降低企业内部管理成本。应加快建立健全现代企业制度，完善企业内部预算机制，构建精干高效的组织体系以及激励导向的考核体系。注重实施内化市场管理和对标管理，不断找差距补短板，切实降低企业的内部运营成本。

　　补短板：努力弥补民生、制度、基础设施等“短板”

　　在补短板方面，会议强调，要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节、从人民群众迫切需要解决的突出问题着手，既补硬短板也补软短板，既补发展短板也补制度短板。

　　在实施层面应把握以下四个重点。

　　一是要努力弥补民生“短板”。以“看病贵”“上学难”和“房价高”等关键领域的核心问题为抓手，全面深化改革和加大投资力度，进一步推动民众反映比较强烈的教育、医疗和住房等公共服务的均等化水平。

　　二是弥补制度的软“短板”。要进一步厘清政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用，也要发挥政府的有效作用，适度有效监管，规避市场失灵，激发市场的活力和创造性，切实解放和发展生产力。

　　三是努力补好基础设施的短板。应集中力量加大在信息、网络、数据等领域的基础设施建设投入，搭建好新技术、新产业和新业态等新动能发展的基础设施平台，也要加大对农业农村、水利、生态环保等领域的基础设施建设投入，切实保障农村公共服务供给，弥补社会发展的短板。

　　四是突出补短板重点工程和重点项目的规划实施。要以人民群众迫切需要解决的突出问题为抓手，重点推出一批普惠性、基础性、战略性补短板的工程项目。在资金筹集层面，要切实发挥政府财政资金和国有资本对补短板的引导带动作用，撬动社会资源，充分调动民间资本参与补短板建设的积极性。

　　（作者单位：国家行政学院经济学教研部）